美满四个别系为城市更新注入新动力

作者：陈明星（中国科学院区域可持续发展分析与仿照沉点尝试室主任）、张文忠（中国科学院地理科学与资源钻研所钻研员）

随着我国城镇化过程从高快扩张迈向存量优化的新阶段，城市更新已成为推动高质量发展与提升居民生涯质量的关键蹊径。然而，这一转型面对着诸多复杂且辣手的挑战，亟须以造度创新为引领，通过政策律例的精准供给、金融工具的多元创新、公共服务的均等化布局以及城乡身分的双向流动，构建更具韧性的城市更新系统。这不仅是对寂仔发展瓶颈的突破，更是塑造以报答本、绿色低碳、智能高效的新型城市状态的必然选择，将为中国特色城镇化路路提供新的实际范式。

我国城镇化发展新阶段的特点与转型逻辑。鼎新盛开以来，我国经历了世界汗青上规模最大、快率最快的城镇化过程。2000——2020年，我国城镇化率年均增快高达1.39个百分点。然而，近年来我国城镇化增快显著放缓，2020——2023年年均增快降至0.76个百分点。最新统计数据显示，我国常住人丁城镇化率已达67%，标志取城镇化进入以存量优化为主导的沉要时期。这一转型不仅意味着建设沉点从增量扩张转向质量提升，更要求成立适应高质量发展的空间治理系统。其具体特点如下。

一是城市发展底层逻辑的转变。城市发展底层逻辑从以产业为先导、以城市空间为支持，逐步过渡到以报答主题，将人的需要和履历置于首位。将来，城市发展将不再仅仅是经济和空间的扩张，而是越发注沉满足分歧群体的多样化需要，尤其是老年人、儿童和低收入人群等特殊群体的服务需要。通过大幅改善分歧群体的民生情况，提高生涯品质、改善居住环境，建设全龄敦睦型城市。

二是城市发展和建设沉点的转移。随着城镇化过程的不休推动，城市发展和建设的沉点正由从前的大规模增量扩张逐步向存量提质增效转变。这一转变意味着城市发展的沉心从单纯的规模扩张转向越发注沉质量和效益的提升。将来，我国城市发展将越发强调精密化治理、职能美满和空间再利用，越发关注城市文化、生态环境和社会服务等城市职能的综合提升，越发注沉绿地建设、环境综合整治、社区活力打造、汗青街区�；ず凸卜裆枋┟缆�。

三是超大特大城市空间治理的挑战。超大特大城市作为经济、文化和科技的中心，拥有壮大的吸引力和辐射力。在成为人丁、资源和本钱高度荟萃区的同时，也面对着人丁密度过高、空间资源不及、交通拥挤、环境传染等问题。若何推动超大特大城市空间治理，尤其必要关注城市住房、教育和医疗等资源的空间和结构性失衡问题。

城市更新过程中的问题分解。执行城市更新行动、实现高质量发展已成为中国城镇化进入存量优化阶段的沉大命题。党的二十届三中全会强调“成立可持续的城市更新模式和政策律例”，为城市更新及空间治理系统指了然战术方向。然而，随着新时期城市发展的环境和前提产生沉大变动，城市更新面对着诸多新的问题和挑战。

一是现行规划治理造杜仔待美满。一方面，我国城市更新专项规划与河山空间规划衔接机造还不顺畅。例如，空间规划假造审批周期相对较长，存在肯定滞后性，不适应城市更新的动态调整特点和已建成地域的复杂情况。另一方面，当前我国不足有效处置涉及复杂地皮产权更新项主张系统化措置政策，导致城市更新项目无法做到地皮用处矫捷调整、地皮增容或者分歧类型房屋构筑职能兼容。

二是城市更新多元资金保险机造尚未形成。一方面，处所当局财政压力较大，寂仔专项资金不足两全。目前，处所层面仅部门城市设立城市更新专项资金，且处所当局专项债券对城市更新支持不及，城市更新面对较大资金缺口。另一方面，现有的金融支持城市建设多面向传统基建和地产开发等领域，与城市更新的需要不匹配，导致城市更新项目融资难度大、融资成本高。

三是大城市及旧城公共服务更新压力较大。一方面，在急剧城镇化过程中，关注新城建设、“忽视”旧城刷新，导致旧城的公共服务欠账较多。老旧幼区普遍存在设施老化、卫生清洁欠安、停车难、居民住宅跑冒滴漏等民生痛点。另一方面，我国大部门城视装摊大饼”的空间结构系统造成的职住分离问题依然凸起。据《2024年度中国重要城市通勤监测汇报》显示，2023年超大城市均匀通勤距离为9.5公里，特大城市均匀通勤距离为8.3公里。

四是城乡融合及城市边缘存在“灯下黑”问题。一方面，我国城市规划建设及其空间治理更注沉城视装心”的更新，现实却弱化了边缘的“圈”，肯定水平造成“不城不乡”“城乡割裂”等问题。另一方面，我国部门超特大城市的更新刷新存在平正性问题，一味钻营“美化彩化”“大树进城”“一夜成林”，而拆除大型市场或表迁产业，导致城市就业和民生改善成效壮志未酬。

优化四个别系推动城市高质量发展。城市更新是推动城市高质量发展、提升城市品质和居民生涯质量的沉要行动。近年来，随着我国城镇化过程的加快推动，亟待从政策律例、资金保险、空间优化、城乡协一致多维度动手，系统性地优化四个别系，为城市可持续发展注入新动力。

一是美满城市更新的政策律例与造度系统。一方面，美满城市更新有关政策系统，明确城市更新牵头部门，成立工作辅导体造与执行机造，全面梳理各级部门的权责清单和主题业务清单。同时，强化城市更新专项规划的可操作性，成立城视转—片区——地块——项目分层级更新传导系统，美满城市设计治理造度。此表，还要索求成立居民自主更新、“居民——开发商或代建商”的建设机造。另一方面，推动城市更新法治建设，推动城市更新各项造度鼎新，成立健全合用于城市更新的地皮审批、尺度规范、财税金融等造度系统。

二是美满可持续的城市更新多元投资系统。一方面，激励处所财政加大投入力度，在用好用足处所当局专项债券资金的同时，索求将城市老旧燃气管网刷新、老旧幼区刷新等各类专项资金两全整合，推动城市更新执行。另一方面，拓宽城市更新资金渠路，健全当局、社会本钱、产权人等多元资金起源，发展城市更新基金、不动产投资信任基金等市场化融资模式，并凭据城市更新分歧阶段美满金融支持工具。同时，美满城市更新税收优惠造度，成立系统、有差距的税收优惠政策，明确分歧类型城市更新项目专项税收减免政策。

三是美满旧城更新刷新人本化的空间系统。一方面，加大旧城公共服务设施刷新和更新力度，全面提升城市整体公共服务质量，如针对“一老一幼”的养老、托育服务设施，增长社区停车和充电设施，提升公共设施的平衡性、可及性和供给效能。另一方面，合理节造城市开发强度，推动城市中心非主题职能疏解，着沉调整主题区、中心区和都市圈空间开发强度，优化超大特大城市发展环境容忍度。同时，提升城市基础设施韧性，推动“平急两用”的基础设施建设、地下老旧管线刷新升级、城市性命线安全工程以及海绵城市建设。

四是美满城乡双向一体化的协同发展系统。一方面，强化城市中心的集聚扩散作用，推动超大特大城视注都市圈同城化发展，调整、优化地皮使用政策，成立地皮、人丁、住房规模协调机造，预防传统的规模扩张模式，形成超大特大城市智慧高效治理新系统。另一方面，注沉城乡社区微刷新，以城乡社区为根基单元，以改好人民身边、房前屋后人居环境的实事幼事为切入点，通过社会互动优化空间布局，提升生涯品质和城乡社区建设水平。同时，还要有效索求城乡融合模式，因地造宜、分类领导，索求推动城乡融合发展新模式。

壹定发

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